Monopolkommission übt harte Kritik am Entwurf des Energiewirtschaftsgesetzes und Urteilen des OLG Düsseldorf.

Monopolkommission übt harte Kritik am Entwurf des Energiewirtschaftsgesetzes und Urteilen des OLG Düsseldorf.

Prof. Martin Hellwig, Vorsitzender der Monopolkommission

(14. Juli 2004) In ihrem 15. Hauptgutachten geht die Monopolkommission hart ins Gericht mit dem vom Bundeswirtschaftsministerium vorgelegten Entwurf des Energiewirtschaftsgesetzes. Er trage den Erfordernissen einer effizienzorientierten Netzentgeltregulierung nicht Rechnung und vermag die regulatorischen Rahmenbedingungen für den Netzzugang nicht substanziell zu verbessern. Auch die Entscheidungen des Oberlandesgerichts Düsseldorf gegen Beschlüsse des Bundeskartellamtes werden kritisiert, sie führten die Kartellaufsicht ad adsurdum.

Sehr deutlich werden die Wettbewerbsbehinderung durch die überteuerte Bereitstellung von Regelenergie bemängelt. Die Monopolkommission fordert die Einführung einer deutschlandweiten Regelzone unter Führung eines nicht konzernverbundenen Systembetreibers.

Um den Marktmachtproblemen auf dem Stromgroßhandelsmarkt Rechnung zu tragen, sei eine intensivierte wettbewerbliche Aufsicht über diese Märkte notwendig. Sie sollte ebenfalls der künftigen Regulierungsbehörde übertragen werden.

In Deutschland sollte man in der Energiegesetznovelle zumindest vom Begriff der "elektrizitätswirtschaftlich rationellen Betriebsführung" Abschied nehmen; er sei durch den auch im Bereich der Telekommunikationsregulierung verwendeten Begriff der "effizienten Leistungsbereitstellung " zu ersetzen. Weiter sollte das Gesetz eine explizite Verpflichtung der Regulierungsbehörde zur Entwicklung anreizorientierter Preisregulierungsverfahren enthalten.

Der Bund der Energieverbraucher begrüßte die deutlichen Worte der unabhängigen Kommission als wichtige Basis für die Entwicklung von mehr Wettbewerb im Strommarkt zum Nutzen der Verbraucher.

Auf den Internetseiten http://www.energieverbraucher.de/Seite478.html steht die Kurzfassung des 15. Hauptgutachtens und die Langfassung des Kapitels VI (Energieversorgung) zum Download zur Verfügung.

PDF Download Monopolkom. 15 HG Kurzfassung (679.33 kb | 13.07.2004 | 18:41)

PDF Download Monopolkom. 15 HG Langfassung Kap VI (538.31 kb | 13.07.2004 | 18:45)
Wichtige Zitate aus dem 15. Hauptgutachten der Monopolkommission:
Die mit * versehenen Teilziffern stellen Zitate aus der Kurzfassung des Gutachtens dar, die Teilziffern ohne Stern zitieren aus der Langfassung.

Strompreise und Netznutzungsentgelte
„Auf die Stromerzeugung entfällt ein Drittel bis knapp die Hälfte der Wertschöpfung in der Elektrizitätswirtschaft" (Tz 1114).

„Die Stromverteilung, auf die ca. 30-50 % der Wertschöpfung in der Stromwirtschaft entfallen, umfasst den regionalen und lokalen Stromtransport über Hoch-, Mittel- und Nieder­spannungsnetze vom Übergabepunkt des Übertragungsnetzes bis zum Endverbraucher. Wäh­rend große Industriekunden direkt an das 110-kV-Hochspannungsnetz oder an das Mittelspan­nungsnetz angeschlossen sind, erfolgt die Belieferung von Haushalts- und Kleingewerbekun­den aus dem Niederspannungsnetz. Sie stellen aber ebenso wie die Über­tragungsnetze natürliche Monopole dar und machen eine entsprechende Preisaufsicht erfor­derlich" (Tz 1122).

„Das Haupthindernis für den Durchleitungswettbewerb in der Stromwirtschaft stellt derzeit das generell hohe Niveau der Netznutzungsentgelte in Deutschland dar. Im Rahmen der Verbändevereinbarung Strom II plus lässt sich das Problem missbräuchlich überhöhter Netznutzungsentgelte jedoch nicht in den Griff bekommen" (Tz 1132).

„Im europäischen Vergleich liegen die Nettostrompreise, d.h. inklusive der Netznut­zungsentgelte aber vor Steuern, für Industriekunden inzwischen wieder an der Spitze. Insbe­sondere kleine Unternehmen haben nach den Erhebungen von Eurostat in Deutschland die eu­ropaweit höchsten Strompreise zu bezahlen.27 Dies liegt vor allem an den außerordentlich ho­hen Netznutzungsentgelten. Bei den anderen von Eurostat verwendeten Unternehmenskatego­rien liegen die Preise in der Regel weit über dem europäischen Durchschnitt. Für Haushalts­kunden haben die Strompreise nach Schätzungen des VDEW mittlerweile wieder das Niveau vor der Marktöffnung erreicht.28 Wie aus der Beispielrechnung des VDEW für einen Drei-Personen-Haushalt mit einem durchschnittlichen Jahresverbrauch von 3.550 kWh hervorgeht, ist allerdings entgegen der häufig vorgebrachten Argumentation nur ca. 50 % des Preisan­stiegs auf höhere Belastungen durch Umlagen nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz undauf die Stromsteuer zurückzuführen. Rund die Hälfte der Preiserhöhung geht auf den Bereich Erzeugung, Transport und Vertrieb zurück" (Tz 1157).

„Die empirischen Befunde belegen nicht nur die im internationalen Vergleich beträchtlich überhöhten Netznutzungsentgelte in Deutschland, sondern auch den signifikant höheren Anteil der Netznutzungsentgelte an den Endkundenpreisen beispielsweise im Vergleich mit den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich. Die damit einhergehenden niedrigen Ge­winnspannen auf der Erzeugungs- und der Verteilebene stellen, wie die Marktentwicklung zeigt, offensichtlich eine wirksame Marktzutrittsbarriere für neue Anbieter dar" (Tz 1167).
Marktmacht und Beteiligungen
„Durch zahlreiche Beteiligungen der Verbundunternehmen bzw. ihrer regionalen Toch­tergesellschaften an kommunalen Energieversorgungsunternehmen schreitet der Konzentrati-onsprozess in der Energiewirtschaft auch auf vertikaler Ebene rasch voran. Nach Angaben des Bundeskartellamtes haben die Verbundunternehmen zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 31. Dezember 2002 zusammen 82 neue Beteiligungen von mehr als 10 % an lokalen Strom­verteilungsunternehmen erworben. Von diesen entfielen allein 70 auf die beiden Marktfüh­rer RWE und E.ON. Die Beteiligungspolitik der beiden Verbundunternehmen konzentrierte sich dabei auf ihre traditionellen Netzgebiete. …Insge­samt halten die vier Verbundunternehmen an über 300 Regionalversorgern und Stadtwerken Mehrheits- und Minderheitsbeteiligungen. Von den etwa 900 Stadtwerken in Deutschland ha­ben bisher 194 den beiden großen Verbundunternehmen E.ON und RWE eine Minderheitsbe­teiligung von mehr als 10 % eingeräumt, auf E.ON allein entfallen 135…." (Tz 1146).
Wettbewerbsintensität auf dem deutschen Strommarkt
„Nach einer Phase in­tensiven Wettbewerbs in den ersten beiden Jahren nach der Liberalisierung ist mittlerweile je­doch eine deutliche Verringerung der Wettbewerbsintensität auf den Strommärkten festzustel­len, deren Ursache sowohl in marktstrukturellen Fehlentwicklungen als auch in einer wenig wettbewerbskonformen Ausgestaltung des elektrizitätswirtschaftlichen Ordnungsrahmens liegt" (Tz 237*).

„Die Monopolkommission betrachtet die Entwicklung der Marktstrukturen in der Elek­trizitätswirtschaft mit großer Sorge. Auf der Großhandelsebene haben die horizontalen Kon­zentrationsprozesse die oligopolistische Marktstruktur zementiert. Wettbewerbliches Verhal­ten ist nach Auffassung der Monopolkommission von den Verbundunternehmen nicht zu er­warten. Vielmehr begünstigen die spezifischen Eigenschaften des Strommarktes, wie die Ho­mogenität des Gutes Strom, die begrenzten Möglichkeiten zur Produktdifferenzierung und zum Qualitätswettbewerb, die Transparenz von Erzeugungskosten und Preisen sowie die ge­ringe Preiselastizität der Nachfrage gleichgerichtetes Verhalten der Oligopolmitglieder. Die Einschätzung, dass Wettbewerbsvorstöße in das traditionelle Liefergebiet eines anderen Ver­bundunternehmens praktisch zum Erliegen gekommen sind, wird durch Aussagen von Markt­teilnehmern bestätigt. Danach haben es selbst Großunternehmen mit beträchtlichen Stromab­nahmemengen mittlerweile schwer, wettbewerbliche Angebote zu erhalten. Angebote zur Be­lieferung werden häufig erst nach mehrfacher Aufforderung unterbreitet und unterscheiden sich im Hinblick auf die wesentlichen Vertragskonditionen nur wenig" (Tz. 1148).

„Der annähernd gleichzeitig zu beobachtende Anstieg der Strompreise in Verbindung mit der Stilllegung von Erzeugungskapazitäten seit dem Jahr 2001 lässt vielmehr darauf schliessen, dass die Phase kurzfristigen Preiswettbewerbs beendet und einem abgestimmten Verhalten zwischen den Oligopolmitgliedern gewichen ist. Für diese Einschätzung spricht auch, dass sich die Verbundunternehmen darauf beschränken, ihre traditionellen Absatzgebiete zu beliefern, und auf Wettbewerbsvorstöße in das Lieferge­biet der jeweils anderen Verbundunternehmen verzichten. … Im Ergebnis führt die Beteiligungspolitik der Verbundunternehmen zu Marktstrukturen, die den rechtlich abgeschotteten Gebietsmonopolen vor der Liberalisierung ähneln" (Tz 245*).

„Obwohl durch die mehrfach modifizierten Verbändevereinbarungen wettbewerbsbehin­dernde Regelungen für den Netzzugang und die grundsätzliche Struktur der Netzzugangsent­gelte abgebaut wurden, sind weiterhin erhebliche Behinderungen beim Netzzugang in der Elektrizitätswirtschaft festzustellen, die auf das außerordentlich hohe Niveau der Netznut­zungsentgelte in Deutschland zurückzuführen sind. Behinderungen des Netzzugangs können im Rahmen der Verbändevereinbarungen, die keine konkreten Preisvorgaben für den Netzzugang, sondern lediglich allgemeine Kalkulationsprinzipien enthalten, nicht gelöst werden. Die Preisfindungsprinzipien der Verbändevereinbarung Strom II plus belässt den Netzbetreibern vielmehr erhebliche Spielräume bei der Festsetzung der Netzpreise. Daher kommt der Miss­brauchsaufsicht des Bundeskartellamtes eine entscheidende Rolle für die Durchsetzung ange­messener Netznutzungsentgelte zu" (Tz 240*).
Kartellaufsicht und die Urteile des Oberlandesgerichts Düsseldorf
„Das Bundeskartellamt hatte sich in den letzten beiden Jahren vor allem mit Wettbe­werbsbehinderungen durch überhöhte Netznutzungsentgelte auseinanderzusetzen. Zwei Miss­brauchsverfahren, denen im Hinblick auf die Effektivität der im Rahmen des allgemeinen Wettbewerbsrechts erfolgenden Aufsicht über Netzmonopole in der Stromwirtschaft Modell­charakter zukommt, wurden mit einer förmlichen Verfügung abgeschlossen. … Das Oberlandes­gericht hat die Verfügungen in beiden Fällen aufgehoben und dies unter anderem damit be­gründet, dass für die in Frage stehenden Netznutzungsentgelte, die nach den Preisfindungskri­terien der Verbändevereinbarung Strom II plus kalkuliert wurden, die Vermutung "guter fach­licher Praxis" streite. Der Vermutungstatbestand der "guten fachlichen Praxis" bei Kalkulati­on der Netzentgelte nach den Preisfindungskriterien der Verbändevereinbarung war mit der Novellierung vom Mai 2003 in das Energiewirtschaftsgesetz eingefügt worden. … (Tz 241*).

„Die Monopolkommission hat bereits in ihrem letzten Hauptgutachten die Befürchtung geäußert, das Kartellgericht könne aufgrund der Gesetzesnovellierung zu der Auffassung gelangen, dass nahezu jede vertragliche Regelung, die mit der Ver­bändevereinbarung Strom in Einklang steht, der Missbrauchsaufsicht durch das Bundeskar­tellamt entzogen sein könne. Für besonders bedenklich hält sie dies im Hinblick auf eine Verrechtlichung der allgemeinen Kalkulationsmaßstäbe zur Preisfindung. Es ist an dieser Stelle noch einmal zu betonen, dass in der Verbändevereinbarung Strom II plus die Höhe der Netznutzungsentgelte nicht festgelegt ist und die allgemein formulierten Preisfindungsprinzipien erhebliche Spielräume für eine missbräuchliche Preissetzung lassen. Aufgrund dieser konzeptionellen Mängel der Verbändevereinbarung in Bezug auf die Bestimmung der Netz­preise ist gerade in diesem Bereich eine wirksame Missbrauchsaufsicht durch das Bundeskar­tellamt unentbehrlich. Die Netzpreisaufsicht im Rahmen des allgemeinen Wettbewerbsrechts wird jedoch durch die Rechtsauffassung des Oberlandesgerichts geradezu ad absurdum ge­führt" (Tz. 1138).
Regelenergie
„In hohem Maße wettbewerbsbehindernd ist nach Auffassung der Monopolkommission darü­ber hinaus die sich aus dem vertikalen Verbund von Stromerzeugung/Stromhandel ergebende Interessenlage der Übertragungsnetzbetreiber. In ihrer Funktion als Systembetreiber erhalten die Verbundunternehmen notwendigerweise eine Fülle wettbewerbsrelevanter Informationen über die aktuelle Netzlast, Netzengpässe, die Verfügbarkeit von Erzeugungskapazitäten sowie die Angebotspreise der einzelnen Kraftwerksblöcke, die ihnen erhebliche strategische Vortei­le gegenüber ihren Wettbewerbern im Erzeugungsbereich und im Stromhandel verschaffen. Das mit diesem Informationsmonopol verbundene Diskriminierungspotential kann nach Auf­fassung der Monopolkommission nur durch einen von Erzeugungs- und Handelsinteressen unabhängigen Systembetreiber wirksam beseitigt werden. Sie empfiehlt daher, die Führung einer deutschlandweiten Regelzone einem unabhängigen Systembetreiber zu übertragen, der weder direkt noch über konzernverbundene Gesellschaften im Erzeugungs- oder Handelsbe­reich tätig ist. Eine in Deutschland verfassungsrechtlich problematische Eigentumsübertra­gung wäre damit nicht verbunden, da das Netzeigentum bei den bisherigen Verbundunterneh­men verbleiben könnte" (Tz 254*).

„Die wettbewerbliche Entwicklung auf den Beschaffungsmärkten für Regelenergie ver­läuft bisher wenig zufrieden stellend. Die Regelenergiekosten sind insbesondere für die Pri­mär- und Sekundärreserve in den letzten Jahren beträchtlich gestiegen und waren nach Anga­ben der Übertragungsnetzbetreiber die Ursache für die mehrfach signifikant angehobenen Netznutzungsentgelte auf der Höchstspannungsebene. Das Bundeskartellamt hat auf Be­schwerden von Marktteilnehmern hin Missbrauchsverfahren gegen verschiedene Kraftwerks­gesellschaften des RWE- und des E.ON-Konzerns eingeleitet. Es besteht der Verdacht, dass die betroffenen Unternehmen ihre marktbeherrschende Stellung als Anbieter von Regelener­gie missbrauchen, um überhöhte Regelenergiepreise zu fordern. Einen Hinweis auf die bisher wenig effiziente Funktionsweise der Regelenergiemärkte für Minutenreserve liefern die deut­lich höheren Preise für Regelenergie im Vergleich mit den Preisen des auf dem Spotmarkt ge­handelten Stroms. Beide Märkte stehen in einem engen ökonomischen Zusammenhang. Hohe Differenzen zwischen Regelenergie- und Spotmarktpreisen würden bei wettbewerblich funk­tionierenden Regelenergiemärkten zu einer Verlagerung des Angebots auf die Regelenergie­märkte und damit zu einer Annäherung der Regelenergiepreise an die Spotmarktpreise führen" (Tz. 1201).
Manipulationen an der Strombörse
„Auf dem deutschen Stromgroßhan­delmarkt besteht eine strukturelle Informationsasymmetrie, da die Verbundunternehmen sehr viel besser über geplante und tatsächliche Lastflüsse, die Verfügbarkeit eigener und fremder Kraftwerke sowie die grenzüberschreitenden Stromflüsse informiert sind als andere Marktteil­nehmer. Um die daraus resultierenden Missbrauchsmöglichkeiten zu verringern, sollten die Verbundunternehmen verpflichtet werden, preisrelevante Informationen über die prognosti­zierte und aktuelle Netzlast, die Belegung der Kuppelkapazitäten ins Ausland sowie über geplante Revisionen von Netzen und Kraftwerken öffentlich zugänglich zu machen. Im europäi­schen Ausland, beispielsweise in England oder Skandinavien werden diesbezügliche Daten vorab bzw. in Echtzeit für alle Marktteilnehmer zur Verfügung gestellt. Um Manipulationen durch marktmächtige Erzeugungsunternehmen zu verhindern und einen wettbewerblichen Preisbildungsprozess sicherzustellen, ist nach Auffassung der Monopol­kommission außerdem eine intensivierte wettbewerbliche Aufsicht über die Preisentwicklung auf den Stromgroßhandelsmärkten notwendig. Diese sollte der zukünftigen Regulierungsbe­hörde, die aufgrund ihrer netzwirtschaftlichen Regulierungsbefugnisse über die umfangreichs­ten stromwirtschaftlichen Kenntnisse verfügen dürfte, übertragen werden" (Tz 1210).
Der Gesetzentwurf des Bundeswirtschaftsministeriums
„Die Monopolkommission vermag in dem vorgelegten Gesetzesentwurf insbesondere im Hinblick auf das vorgesehene System der Netzentgeltregulierung keine substanzielle Verbes­serung der regulatorischen Rahmenbedingungen für den Elektrizitätssektor zu erkennen. Der als zentraler Maßstab für die Angemessenheit der Netzzungsentgelte herangezogene Begriff der energiewirtschaftlich rationellen Betriebsführung entstammt der Tarifpreisaufsicht der Länder, durch die in der Vergangenheit die Endkundenpreise für Stromtarifabnehmer präven­tiv genehmigt wurden. Im Rahmen der von den Länderaufsichtsbehörden durchgeführten Preisgenehmigungsverfahren wurden bei der Preisermittlung die von den Monopolunterneh­men nachgewiesenen Kosten einschliesslich einer angemessenen Verzinsung des Eigen- und Fremdkapitals zugrunde gelegt. Eine Prüfung, inwieweit die von den Unternehmen geltend gemachten Kosten bei einer effizienten Leistungsbereitstellung notwendig gewesen wären, hat dabei nicht stattgefunden. Der Begriff der energiewirtschaftlich rationellen Betriebsfüh­rung steht damit in der Tradition einer kostenzuschlagsorientierten Preisregulierung auf der Basis vergangenheitsbezogener Ist-Kosten der Monopolunternehmen, die keinerlei Anreize für Effizienzverbesserungen beinhaltet. Als Maßstab für die Ermittlung wettbewerbsgerechter Netznutzungsentgelte in einem liberalisierten stromwirtschaftlichen Umfeld ist der Begriff der energiewirtschaftlich rationellen Betriebsführung nach Auffassung der Monopolkommission daher ungeeignet. Die Orientierung an den tatsächlichen Kosten birgt die Gefahr, dass das aus Monopolzeiten stammende überhöhte Kostenniveau auch in Zukunft nicht abgebaut wird, zu­mal der vorliegende Referentenentwurf keine darüber hinaus gehenden Hinweise auf anreiz­orientierte Regulierungsinstrumente wie das Vergleichsmarktprinzip oder Benchmarkingver­fahren zur Beurteilung der Angemessenheit von Netznutzungsentgelten enthält. Um den Er­fordernissen einer effizienzorientierten Netzentgeltregulierung, die Anreize für zukünftige Produktivitätsfortschritte beim Betrieb der Stromnetze bietet, Rechnung zu tragen, schlägt die Monopolkommission vor, den Begriff der Kosten einer elektrizitätswirtschaftlich rationellen Betriebsführung durch den auch im Bereich der Telekommunikationsregulierung verwendeten Begriff der Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu ersetzen. Damit wäre zumin­dest begrifflich die Effizienzorientierung bei der Ermittlung angemessener Netzpreise klarge­stellt.
Vor dem Hintergrund der in Abschnitt 5.1.2 dargestellten konzeptionellen und verfahrens­rechtlichen Mängel der derzeitigen Ausgestaltung der Netzpreisaufsicht hält es die Monopol­kommission darüber hinaus für außerordentlich wichtig, dass mit der Novellierung des Ener­giewirtschaftsgesetzes ein Rechtsrahmen für die Entwicklung angemessener, anreizorientier­ter Verfahren zur Regulierung der Netznutzungsentgelte im Stromsektor geschaffen wird. Dem trägt der vorliegende Referentenentwurf nicht Rechnung, da er ausschliesslich auf eine kostenorientierte Prüfung der Netzentgelte abstellt. Die Anwendung von Benchmarking ver­fahren zur Überprüfung der Effizienz der einzelnen Netzbetreiber wird in dem Entwurf dage­gen an keiner Stelle erwähnt. Es genügt aber nach Auffassung der Monopolkommission nicht, die Anwendung von Vergleichsverfahren zur Überprüfung von Netzentgelten, wie vorgese­hen, nur verordnungsrechtlich zu normieren, da dann die Gefahr besteht, dass die kostenorien­tierte Regulierung des der Rechtsverordnung übergeordneten Gesetzes bestenfalls eine nach-rangige Anwendung von Vergleichsverfahren zulässt. Die Monopolkommission schlägt daher vor, in das Energiewirtschaftsgesetz eine explizite Verpflichtung der Bundesregulierungsbe­hörde zur Entwicklung anreizorientierter Benchmarking verfahren für die Kontrolle von Netz­entgelten aufzunehmen. Damit nicht vereinbar ist eine allzu starke Einschränkung der Hand­lungsspielräume der Bundesregulierungsbehörde durch die vorgesehene detaillierte verord­nungsrechtliche Festlegung von Kalkulationsprinzipien zur Berechnung von Netzzugangsent­gelten. Die Entwicklung ökonomisch und wettbewerblich sachgerechter Preisregulierungsver­fahren benötigt erfahrungsgemäß Zeit. Voraussetzung für eine effiziente Regulierung der Netzpreise ist daher ein Regulierungsrahmen, der es der Bundesregulierungsbehörde ermög­licht, Erfahrungen zu sammeln und die Entgeltregulierung im Sinne eines Lernprozesses in flexibler Weise an dynamische Marktentwicklungen anzupassen" (Tz 1247).

„Als zentraler Prüfmaßstab zur Beurteilung der Angemessenheit der Netzent­gelte ist der Begriff der elektrizitätswirtschaftlich rationellen Betriebsführung, der in einer Tradition kostenzuschlagsorientierter Preisregulierung auf der Basis vergangenheitsbezogener Ist-Kosten steht, aus Sicht der Monopolkommission wenig geeignet, den Erfordernissen einer effizienzorientierten Netzentgeltregulierung Rechnung zu tragen. Insofern vermag die Mono­polkommission in dem vorgelegten Gesetzesentwurf keine substantielle Verbesserung der re­gulatorischen Rahmenbedingungen für den Elektrizitätssektor zu erkennen. Sie schlägt daher vor, zumindest den Begriff der elektrizitätswirtschaftlich rationellen Betriebsführung durch den auch im Bereich der Telekommunikationsregulierung verwendeten Begriff der effizienten Leistungsbereitstellung zu ersetzen sowie eine explizite Verpflichtung der Regulierungsbe­hörde zur Entwicklung anreizorientierter Preisregulierungsverfahren in das Gesetz aufzuneh­men" (Tz 260*).